"Круглый стол" РАРМП и газеты "Бизнес для всех" До сих пор все сколько-нибудь значимые шаги по проведению Административной реформы оборачивались появлением новых административных барьеров, увеличением числа контролирующих и надзорных органов. К примеру, введение Кодекса административных правонарушений привело к появлению более 20 новых структур, которые наделены правом на проверки предпринимательской деятельности. А начатое ныне перераспределение функций управления между федеральной, региональной и муниципальной властью заведомо оборачивается резким ростом численности чиновничьего аппарата, а значит, и ростом коррупции, усилением налогового гнета на малый и средний бизнес. О путях устранения негативных последствий административных реформ и пошел разговор за "круглым столом", заседание которого проходило в Центральном доме предпринимателя. Елена ПРОЦЕНКО, ведущий специалист отдела госконтроля, надзора и регистрации Минэкономразвития РФ: Сегодня можно констатировать, что работа в плане реализации Административной реформы ведется в тех направлениях, которые очерчены правительством и согласованы с президентом. Как приоритетные, определены три задачи. Это, прежде всего, необходимость разграничения полномочий федеральных органов власти и исполнительных органов субъектов РФ. В рамках этой проблемы будет решаться вопрос о взаимном делегировании этих полномочий. Какие-то функции и полномочия, имеющиеся у исполнительных органов, явно нуждаются в пересмотре. Особенно это касается исполнительных и надзорных функций. Предпринимателей явно не устраивает наличие огромного количества таких структур. И власть с этим согласна: в ходе Административной реформы надо пересматривать контрольные и надзорные функции. Во всяком случае, предполагается разделение (и выделение) органов власти по трем направлениям выполняемых функций: во-первых, правоустанавливающая функция, в соответствии с которой будут определяться основные направления, тенденции развития; во-вторых, правоприменительная функция, осуществляющая непосредственно контроль и надзор; в-третьих, функции, которые нередко совмещают контрольные органы, а именно функции по оказанию каких-то услуг в сфере предпринимательства. В этой связи необходимо конкретно определиться со статусом госорганов. Нужно, чтобы органы государственной власти осуществляли свойственные им государственные функции. А что касается производственно-хозяйственной деятельности, то надо признать, что есть сферы, которые все-таки нельзя отделить от государственных функций. Лишь бы не получилось так: госорганы оказывают услуги и сами же их контролируют. Сейчас предпринимаются попытки разделить эти функции, готовятся конкретные предложения по данному вопросу. Вопрос: Есть ли в планах мероприятий внесение поправок в Кодекс административных правонарушений, который существенно расширил число контролирующих органов? Е.Проценко: Пока о внесении поправок в Кодекс административных правонарушений речи не идет. Необходимо предварительно осуществить анализ тех полномочий, которыми обладают контрольные органы. Есть и такое мнение: многие положения этого Кодекса декларативны и на практике не применяются. Реплика с места: Но в любой момент могут быть применены… Е.Проценко: Да, норма имеется, и в любое время может начать действовать. Нельзя допустить, чтобы контроль осуществляли организации, некомпетентные в данной сфере. По крайне мере, предпринимаются попытки по устранению дублирования в контрольной деятельности. Андрей НАСОНОВ, член президиума "ОПОРЫ РОССИИ": Минэкономразвития РФ обратилось к ряду общественных объединений с предложением представить их видение Административной реформы: что хорошо, а что плохо для бизнеса? То, что количество чиновников увеличивается - это объективная данность. Вообще, мне кажется, численность чиновников достигла того критического уровня, когда их деятельность при отсутствии регламентации становится опасной для бизнеса. Противоречие состоит в том, что власть как бы сама себя регламентирует. Госаппарат, государственная служба вообще - это по определению жестко регламентированная структура. И когда встал вопрос о необходимости Административной реформы, возникло естественное желание все максимально формализировать и регламентировать. Предприниматели оказались вовлеченными в этот процесс. И сложилась ситуация, когда появилась возможность внести ряд предложений именно от предпринимательского сообщества, а не от чиновников. Причем, с точки зрения предпринимателей, возможно привнесение в реформу какого-то рыночного момента, при этом оценка деятельности чиновников будет осуществляться по сугубо формализованным параметрам. Если, скажем, муниципальный чиновник отвечает за имущественный комплекс, его оценка определяется количеством оставшегося невостребованным нежилого фонда (в силу завышения платы за аренду и других неправильных действий чиновников). Дина КРЫЛОВА, руководитель экспертно-аналитического центра "ОПОРЫ РОССИИ", руководитель Комитета по административным барьерам: Наиболее важный вопрос, который мы должны ставить, состоит в том, насколько система госуправления, которую мы намереваемся создать, будет являться инструментом реализации государственной политики. Если ставятся благие цели и задачи в системе управления организации, а на выходе получается результат, не соответствующий поставленным целям и задачам, гендиректор коммерческой структуры несет за это ответственность, в том числе финансовую. К сожалению, в системе государственной власти мы наблюдаем нечто противоположное: при получении результатов, прямо противоположных заявленным целям, чиновники остаются на своих должностях, или даже идут на повышение. Только при грубейшем просчете чиновника переводят с одной престижной должности на другую престижную должность. Вот это в принципе недопустимо. Должна быть персональная ответственность чиновников за порученный блок управления. И если предприниматель отвечает финансово за отрицательный результат, то такая система должна распространяться и на госслужащих. Причем их мало просто мотивировать - нужны методы воздействия за неэффективную работу. Если же система управления становится инструментом реализации личных целей чиновников или тех, кто их мотивирует всевозможными коррупционными схемами, госуправление превращается в инструмент реализации чьих-то личных целей. Надо строить в ходе Административной реформы систему госуправления, которая бы исключала такие возможности. Но сделать это невозможно без привлечения гражданского общества. Причем к этой работе надо максимально привлекать людей из коммерческих структур, имеющих опыт построения управления в условиях сегодняшних реалий, понимающих, чем население живет и чем его мотивировать. Вопрос: Так что же предлагает "ОПОРА РОССИИ" в плане реализации Административной реформы? Д.Крылова: Для нас основные принципы реформы сводятся к тому, чтобы обеспечить экономическую свободу субъектов предпринимательской деятельности, максимально возможное исключение государства из процессов производства и распределения; госорганы всех уровней должны функционировать только в рамках властных полномочий, осуществляемых государством как политическим институтом. Далее, должна быть устранена возможность прямого и косвенного участия государства в предпринимательской деятельности (за исключением ограниченного, законодательно установленного перечня сфер деятельности, связанных с безопасностью и обороноспособностью, защитой жизни и здоровья граждан, охраной окружающей среды). Добавьте к этому четкое разграничение полномочий государственных институтов и структур власти всех уровней с распределением зон ответственности, обозначенных публично; создание работоспособного механизма оценки деятельности государственных структур и отдельных должностных лиц с обязательной их ответственностью за принятые решения; участие предпринимательского сообщества в подготовке проектов нормативно-правовых актов и управленческих решений, затрагивающих интересы предпринимательства. Приоритетными задачами и мероприятиями Административной реформы мы считаем, во-первых, разграничение полномочий государственных органов и упорядочение контрольных (надзорных) функций. Надо провести ревизию контрольных (надзорных) функций государства, сократить количество этих органов и исключить дублирование их функций. До минимума должны быть сокращены права силовых ведомств по вмешательству в коммерческую деятельность частных структур, а также установлена ответственность должностных лиц за нанесение необоснованного экономического ущерба. Мы предлагаем разработать изменения и дополнения в нормативную базу, позволяющие запретить субъектам РФ создавать региональные контрольные органы, полностью или частично дублирующие полномочия федеральных контрольных органов на их территории; переориентировать государственный контроль преимущественно на плановый и комплексный порядок его осуществления; обеспечить приоритет превентивного государственного контроля, предполагающего возможность устранения выявленных в ходе проверки нарушений - в срок, определенный контролирующим органом, без применения штрафных санкций и др. Во-вторых, приоритетным остается создание механизма оценки эффективности государственного управления и определение ответственности должностных лиц. Мы считаем необходимым принятие закона "Об ответственности должностных лиц за создание административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности". Для оценки эффективности действий структур власти и отдельных должностных лиц намечено установить критерии, базирующиеся на конкретных проверяемых показателях (например, динамика количества субъектов малого бизнеса, изменение средней доходности предприятий, число невостребованных объектов аренды и пр.). В-третьих, мы намерены добиваться участия предпринимателей в подготовке управленческих решений. Для этого нужно передать часть государственных функций по поддержке, развитию и регулированию предпринимательской деятельности общественным объединениям предпринимателей и саморегулируемым организациям, ввести процедуру обязательного согласования с предпринимательской общественностью, отраслевыми и территориальными предпринимательскими объединениями разрабатываемых исполнительными и законодательными органами власти нормативно-правовых актов и управленческих решений, затрагивающих интересы предпринимательства. В-четвертых, мы намерены добиваться большей доступности ресурсов, находящихся в собственности государства. В-пятых, намерены обеспечить мотивацию государственных и муниципальных служащих, для чего принять "Кодекс поведения государственного (муниципального) служащего", установить порядок ротации на регулярной основе государственных и муниципальных служащих, обеспечить доступ к информации, характеризующей профессиональную деятельность должностного лица (образование, опыт работы и пр.), проводить конкурсы на замещение вакантных должностей государственной и муниципальной службы на принципах гласности, конкурентности и информационной открытости. Александр АЛИН, начальник отдела поддержки малого бизнеса ТПП РФ: Претензии предпринимателей к деятельности различных государственных ведомств справедливы. Четкости в их работе, действительно, часто не хватает. И так будет до тех пор, пока в их работе не появится элемент стабильности. Бесконечные реорганизации лишают служащих перспективы. К примеру, департамент, в котором я еще не так давно работал, уже несколько лет находится в подвешенном состоянии: то ли его ликвидируют, то ли преобразуют; люди не знают, что будет завтра с ними самими. Какого государственного подхода к решению служебных вопросов можно от них ждать? Я полностью согласен с тем, что действенное обеспечение поддержки малого бизнеса - и правовой, и финансовой - зависит от политической воли высшей государственной власти. Пока ее нет. Вопрос: Приведет ли Административная реформа к сокращению давления чиновничьего аппарата на бизнес? А.Насонов: Если реформа будет успешной - а она не ставит задачи сокращения численности аппарата - это произойдет само собой. Численность чиновников растет вместе с коррупцией. И если реформа нанесет урок коррупционному механизму, автоматически сократится и численность аппарата. Иван ГРАЧЕВ, депутат Госдумы РФ, лидер партии "Развитие предпринимательства": У меня отношение к Административной реформе, как в басне: "А вы, друзья, как ни садитесь…". Результат определяет точная постановка цели и команда, которую ты набрал. То, как ты рассадил членов команды, мало влияет на результат. Тут я не вижу постановки цели и не вижу команды, которая была бы способна, например, развернуть в стране нормальный бизнес в ближайшей перспективе. Тем не менее, в нынешней системе управления меня волнует две вещи. Будет ли создана в стране выборная система или будет имитация выборов? И второе: останутся ли на муниципальном уровне все налоги, как предлагает Российская ТПП. В принципе я согласен с таким подходом - это будет способствовать развитию МП. Но, как говорят, "черт всегда в деталях". Госдума отклонит добровольность по просьбе Минфина, а идея передачи налогов от малого бизнеса муниципалитетам, если будет реализована, в 9-ти случаях из 10-ти обернется ужесточением налогового бремени на МП. Поскольку наши муниципалитеты обделены налогами, они будут действовать фискально и постараются существенно увеличить нагрузку на малый бизнес. Пока это можно исправить, зафиксировав норму добровольности, и тогда муниципалитет будет заинтересован побольше МП переводить на эту схему с использованием налоговой системы, которая удовлетворит предпринимателей. Андрей ОРЛОВ, доктор экономических наук, директор Института малого бизнеса и маркетинга: Сейчас становится очевидной тенденция, согласно которой практически во всех странах мира роль государства усиливается во всех сферах общества - не только в силовых блоках его, но и в экономическом. В связи с этим важно найти такие решения, которые позволили бы предотвратить ущерб сектору малого предпринимательства от намечаемой реформы. Здесь важны два аспекта. Первый - реформирование госслужбы. Она, на мой взгляд, должна носить прежде всего антикоррупционную направленность. Здесь представляется рациональным предложение "ОПОРЫ РОССИИ" о законодательном закреплении нормы, по которой чиновник должен нести материальную или административную ответственность за свои действия и решения, которые принесли прямой ущерб бизнесу. Второй аспект - выработка системы, при которой исключалось бы дублирование функций отдельными министерствами и ведомствами. Здесь будет требоваться тонкая настройка государственной административной машины. Я считаю, что для этого необходимо прежде всего заметно сократить штаты министерств и ведомств, но при этом добиться повышения профессионализма их сотрудников. Сейчас он явно оставляет желать лучшего. Опытные люди из бизнеса и даже из структур, обслуживающих бизнес, на государственную службу идти не хотят - это и не престижно и материально невыгодно. Уровень заработной платы даже в федеральных министерствах не позволяет укомплектовывать их высококлассными профессионалами. Олег ВТОРОВ, председатель Совета Общества купцов и промышленников России: Я сомневаюсь, что намечаемая Административная реформа даст какой-либо положительный эффект. Система государственного управления - вещь достаточно консервативная. Прошу заметить, что даже Советская власть после революции взяла на вооружение старую схему царской России, только переименовав министерства в наркоматы. Я согласен, что проблема профессионализма наших госслужащих существует. Еще российские самодержцы понимали сложность и ответственность функций чиновника, поэтому министерства и департаменты комплектовали в основном из дворян. И не потому, что в остальных сословиях не было умных людей, а потому, что дворянское сословие было лучше подготовлено - все они заканчивали обычно или лицей, или пажеский корпус. То же самое в Англии и Америке - там лучшие, престижные колледжи готовят кадры для государственного аппарата. В советское время в министерствах и ведомствах сидели люди преимущественно "от сохи", а после перестройки туда и вовсе набежало множество людей случайных и некомпетентных. Геннадий ИГНАТКИН, директор Муниципального фонда поддержки МП Центрального административного округа Москвы: Вы забываете одно, очень важное обстоятельство: чиновник приходит на свое место в составе команды руководителя ведомства или организации. Мы же видим: приходит новый префект - меняется почти вся префектура. Если когда-то вместо Юрия Лужкова пост мэра Москвы займет кто-то другой, уверяю вас, и вся команда в органах управления будет другая. То же самое происходит и в федеральных ведомствах. И это, видимо, правильно. Здесь говорили, что надо добиваться, чтобы роль государства в экономике была меньше, чтобы оно меньше влияло на экономические процессы. Насколько это рационально? Возьмем город Москву. Это хозяйствующий субъект? Несомненно. Если мы лишим органы городской власти права заниматься хозяйственной деятельностью, что получится? Во всяком случае, ничего хорошего. Надо учитывать еще и то, что город Москва как хозяйствующий субъект выполняет прежде всего социальные функции. А теперь попытайтесь дать оценку эффективности деятельности городского чиновника, если, решая экономические вопросы, он должен получать конечный результат своей деятельности совсем не экономический. Теперь о профессиональном уровне чиновников. На федеральном уровне я его определить не могу - не общаюсь с сотрудниками федеральных ведомств. Но об уровне работников префектур могу судить достоверно - их профессионализм достаточно высок. О повышении его уровня там заботятся постоянно. Да, подбирать людей непросто. Быть чиновником не престижно: зарплата низкая, авторитет в обществе тоже. Откройте любую газету, включите любую телепрограмму - везде чиновник фигурирует как взяточник, вор. Здесь больше навета, чем истины. Да, взятки случаются, но они, как правило, возникают там и тогда, когда предприниматель сам нарушает закон. Конечно, нередко и чиновник оказывается не в ладах с законом. Но это чаще всего происходит из-за того, что он просто не знает, как остаться в рамках требований закона. Будет справедливо, если мы разделим ответственность за ошибки между чиновниками и законодателями. И если мы хотим, чтобы общество воспринимало госслужбу как профессию, ради которой стоит учиться, давайте не будем ее скопом дезавуировать. Сергей ВАСИЛЬЕВ, главный эксперт по законодательству ТПП РФ: Я согласен, что качество законодательства у нас оставляет желать лучшего. Правительство и депутаты Госдумы уже привыкли сваливать друг на друга ответственность за просчеты и недоработки в принимаемых законопроектах. Но тем не менее, Административную реформу продвигать можно только через принятие соответствующих федеральных законов. Я согласен с предложением "ОПОРЫ РОССИИ" - законодательно регламентировать ответственность чиновников за нарушение интересов предпринимателей. Существующий закон об обеспечении интересов юридических лиц при осуществлении государственного контроля и надзора в полной мере не защищает предпринимателей от произвола. Я считаю, что одной из целей Административной реформы должно стать сужение поля контролирующих и регулирующих функций государственных органов. Очень важным в этом отношении является разрабатываемый сейчас специалистами Минэкономразвития проект закона о саморегулируемых организациях, которые могли бы взять на себя часть функций по контролю и надзору за соблюдением правил и нормативов. Евгений ЛАХМАНСКИЙ, зам. председателя комитета по маркетингу Московской ассоциации предпринимателей: Формируя наше отношение к Административной реформе, я полагаю, мы должны прежде всего подчеркнуть, что она не должна выглядеть очередной революцией. Мы уже и так достаточно наломали дров. Основным же направлением защиты интересов предпринимателей должно стать реформирование социальной сферы. Минэкономразвития РФ реализует функцию стратегического планирования в интересах государства. В рамках такого планирования определяются показатели, на которые должна выходить экономика в любой отрасли. Обеспечить их достижение может только определенный уровень развития бизнеса, поэтому, исходя из стратегических планов, должны предъявляться четкие и конкретные требования к программам развития бизнеса - и малого, и среднего, и крупного.