Рекомендации конференции «Государственные и муниципальные закупки: перспективы развития»

Обсудив с участием представителей федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль и нормативное правовое регулирование сферы бюджетных закупок, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение торгов, участники конференции отмечают следующее.

Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» направлен на создание унифицированной, публичной, прозрачной, справедливой и антикоррупционной системы размещения государственного и муниципального заказа на территории Российской Федерации. Правоприменительная практика указанного федерального закона в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях свидетельствует о непрерывном процессе совершенствования системы государственного и муниципального заказа, внедрении информационных технологий, увеличение конкуренции на торгах, повышение профессионального уровня должностных лиц, осуществляющих размещение государственных и муниципальных заказов, увеличении количества должностных лиц, осуществивших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд.

Однако отдельные положения федерального закона препятствуют эффективному развитию системы бюджетных закупок, качественному и своевременному исполнению государственных и муниципальных контрактов. В связи с этим, в федеральный закон необходимо внести изменения, которые должны учитывать имеющуюся правоприменительную практику размещения бюджетных заказов федеральными,  региональными и местными органами власти.

В соответствии с частью 2.1 статьи 11 федерального закона при проведении аукционов на право заключения контрактов на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, начальная (максимальная) цена которых составляет 50 млн. рублей и более, заказчик (уполномоченный орган) вправе в документации об аукционе установить требование выполнения участником размещения заказа за последние пять лет работ, аналогичных предмету аукциона, на сумму не менее 20% начальной (максимальной) цены контракта. Необходимо проработать вопрос о возможности снижения указанного размера начальной (максимальной) цены контракта.

Статьями 25 и 35 федерального закона установлен перечень документов, подаваемых участником размещения заказа в составе заявки на участие в конкурсе (аукционе). Необходимо уточнить перечень документов, которые должны быть заверены самим участником размещения заказа или удостоверены нотариально; определить перечень документов, подтверждающих полномочия лица на осуществление действий от имени участника размещения заказа.

Федеральным законом предусмотрено право участника размещения заказа подать заявку на участие в конкурсе (аукционе) в форме электронного документа. При этом установлено, что в конкурсной документации (документации об аукционе) должны быть установлены требования к содержанию, составу и форме заявки, а также должна содержаться инструкция по ее заполнению. Необходимо определить порядок подачи заявки в форме электронного документа.

В соответствии с частью 5.1 статьи 37 федерального закона аукционист выбирается из числа членов аукционной комиссии путем открытого голосования членов аукционной комиссии. Ведение аукциона - это серьезная техническая работа, требующая специальных навыков и подготовки. В связи с этим, необходимо предоставить заказчику (уполномоченному органу) право привлекать аукциониста на договорной основе, не включая его в состав комиссии, предусмотрев административную ответственность аукциониста в случае нарушения установленного федеральным законом порядка проведения аукциона.

Статьей 37 федерального закона установлен порядок проведения аукциона, в соответствии с которым аукционист снижает шаг аукциона, который устанавливается в размере 5% начальной цены контракта, на 0,5% каждый раз в случае, если при троекратном объявлении последнего предложения о цене контракта ни один из участников не поднял карточку. Такой порядок проведения аукциона допускает повышение цены в ходе аукциона. Кроме того, нечетко установленный федеральным законом порядок снижения шага аукциона приводит к тому, что в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях отсутствует единый подход к процедуре проведения аукциона. В связи с этим, в части 5 статьи 37 федерального закона необходимо слова «снизить «шаг аукциона» на 0,5 процента начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), но не ниже 0,5 процента начальной (максимальной) цены контракта (цены лота)» заменить словами «установить «шаг аукциона» в размере 0,5 процента начальной (максимальной) цены контракта (цены лота)».

Открытые аукционы в электронной форме позволяют заказчику (уполномоченному органу) сократить бумажный документооборот, трудовые и временные затраты, устранить административные барьеры, упростить действия участников размещения заказа вне зависимости от местонахождения. Практика проведения аукционов в электронной форме в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях свидетельствует об уменьшении возможностей для согласованных действия участников размещения заказа и для сговора.

Однако отдельные положения федерального закона, регулирующие порядок проведения аукционов в электронной форме, содержит ряд проблем, требующих законодательного решения.

В частности, частью 3 статьи 32 федерального закона предусмотрено, что аукцион в электронной форме может проводиться только в случае, начальная (максимальная) цена государственного или муниципального контракта (цена лота) не превышает один миллион рублей. Такие ограничения сдерживают развитие аукционов в электронной форме. В настоящее время большинство торгов, особенно совместных, в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях объявляются на сумму, превышающую один миллион рублей. Существующие ограничения начальной (максимальной) цены для аукционов в электронной форме необходимо отменить (федеральным законом отмена предусмотрена лишь с 1.01.2010).

В соответствии со статьей 11 федерального закона ко всем участникам размещения заказа, вне зависимости от выбранного заказчиком (уполномоченным органом) способа размещения заказа, представляются определенные требования. Однако порядок предъявления таких требований к участникам аукционов в электронной форме федеральным законом не установлен. Помимо указанного порядка предъявления требований к участникам аукционов электронной форме, необходимо также в федеральном законе установит порядок предъявления требований к товарам (работам, услугам), которые участники аукционов в электронной форме будут поставлять (выполнять, оказывать) в случае заключения соответствующих контрактов.

Для аукционов в электронной форме не предусмотрено пошаговое снижение начальной (максимальной) цены контракта. Это приводит, во-первых, к существенному затягиванию процедуры поведения таких аукционов. Во-вторых, в случае, если в аукционе количество участников составляет два или более, результатом аукциона в электронной форме может быть незначительное снижение начальной (максимальной) цены контракта (в том числе, менее чем на 0,5%). С целью приведения процедуры аукциона в электронной форме в соответствие с процедурой, предусмотренной для аукционов без использования электронной формы, а также для сокращения времени проведения аукционов в электронной форме необходимо установить пошаговый порядок снижения начальной (максимальной) цены контракта.

Частями 12 и 13 статьи 37 и частью 15 статьи 41 федерального закона предусмотрен следующий порядок проведения аукциона в электронной форме. В случае, если в аукционе в электронной форме участвовал один участник или если в течение часа с момента начала проведения аукциона в электронной форме не представлено ни одно предложение о цене контракта, предусматривающее более низкую цену контракта, заказчик (уполномоченный орган) вправе объявить о поведении повторного аукциона если начальная (максимальная) цена контракта не превышает 500 тысяч рублей – разместить заказ способом запроса котировки. В случае, если в аукционе без использования электронной формы участвовал один участник, заказчик обязан заключить контракт с единственным участником. Необходимо установить одинаковые последствия признания несостоявшимися аукционов в электронной форме и без использования электронной формы, эффективные, с точки зрения сроков размещения заказа, и цены контракта.

В соответствии с федеральным законом опубликованию в официальных средствах массовой информации подлежат извещения о проведении торгов, а также протоколы оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе и протоколы аукциона (в случае, если конкурсы (аукционы) проводят для нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных образований). В связи с тем, что в настоящее время на указанные цели из бюджетов субъектов Российской Федерации муниципальных образований направляются значительные денежные средства, необходимо проанализировать установленный законом перечень сведений, подлежащих опубликованию в официальных средствах массовой информации, с целью минимизации бюджетных затрат.

С 1.01.2010 заказчики (уполномоченные органы) обязаны размещать извещения и соответствующие протоколы на едином официальном сайте Российской Федерации в сети «Интернет». Размещение указанной информации на сайтах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с 1.01.2010 является необязательным. В связи с тем, что в настоящее время во многих субъектах Российской Федерации созданы эффективно работающие официальные сайты, необходимо проработать вопрос о передаче информации (обмене информацией) с 1.01.2010, подлежащей в соответствии с федеральным законом размещению на официальном сайте, между официальным сайтом Российской Федерации и соответствующими сайтами субъектов Российской Федерации.

В связи с тем, что принятие судебных решений о расторжении контрактов требует значительного времени, в федеральном законе необходимо предусмотреть ускоренную процедуру расторжения контрактов, защищающие права заказчиков и не ущемляющую права исполнителей контрактов.

Совершенствования требуют положения федерального закона о 10%-м увеличении объема работ, услуг, предусмотренных заключенными государственными и муниципальными контрактами.

В соответствии с частью 4.2. статьи 9 федерального закона заказчик (уполномоченный орган) вправе разместить заказ на ограниченный (закрытый) перечень товаров (работ, услуг), исходя из цены за единицу товара (работы, услуги). Данный перечень требует дополнения, так как на момент объявления торгов заказчик для отдельных товаров (работ, услуг), не включенных в указанный перечень, также не может определить необходимое количество (объем).

Цены на товары могут резко изменятся не только в долгосрочном, но и в краткосрочном периоде. К таким товарам, в частности, относятся мазут и бензин (цена напрямую зависит от биржевых котировок на нефть), цемент (в условиях ограниченного количества производителей рыночная цена подтверждена резким колебаниям), отдельные продукты питания (в частности, овощи и фрукты, цена на которые подтверждена влиянию фактора сезонности). В соответствии с требованиями федерального закона для обеспечения месячной поставки соответствующего товара заказчик (уполномоченный орган) объявляет аукцион за месяц до начала поставки (не менее 20 дней до даты окончания подачи заявок и не менее 10 дней с момента проведения аукциона до даты заключения контракта), или за два месяца до окончания поставки. Начальная цена контракта при объявлении торгов даже для обеспечения месячной потребности соответствующих товаров является сложно прогнозируемой. При этом неправильное определение заказчиком (уполномоченным органом) начальной цены контракта, а поставщиком цены контракта, по которой будет заключен контракт, может привести к тому, что в случае увеличения цен на соответствующие товары, для заказчика увеличивается риск прекращения поставок, а в случае существенного снижения таких цен заказчик будет вынужден осуществлять платежи по завышенным ценам, что является неэффективным расходованием бюджетных средств. В связи с этим, в федеральном законе необходимо установить условия, при которых цена, по которой поставщик осуществляет поставку соответствующего товара, а заказчик – его оплату, будет определяться за короткое время до заключения контракта.

В соответствии с частью 1 статьи 31 и частью 1 статьи 40 федерального закона заказчик вправе заключить контракт с единственным поставщиком в случае, если контракт не заключен с единственным участником конкурса (аукциона) или с участником размещения заказа, который подал единственную заявку на участие в конкурсе (аукционе). Необходимо уточнить данные статьи, предусмотрев, что заказчик вправе заключить контракт с единственным поставщиком в случае, если на участие в конкурсе (аукционе) не было подано ни одной заявки или если участников размещения заказа было более одного, но никто из них не стал участником конкурса (аукциона).

В соответствии с частью 1 статьи 24 и частью 8 статьи 34мфедерального закона заказчик (уполномоченный орган) обязан в письменной форме или в форме электронного документа направить разъяснения положений конкурсной документации (документации об аукционе) в течение двух дней с момента получения запроса от участника размещения заказа. Практика проведения федерального закона свидетельствует о том, что двухдневный срок для подготовки юридически обоснованных разъяснений для заказчика (уполномоченного органа) является недостаточным. В связи с этим, предлагается увеличить срок подготовки и направления соответствующих разъяснений.

В соответствии с частью 4 статьи 29 и частью 4 статьи 38 федерального закона в случае, если победителем конкурса (аукциона) (участником конкурса (аукциона), с которым заключается контракт) является бюджетное учреждение и заказчиком (уполномоченным органом) было установлено требование обеспечения исполнения контракта, предоставление обеспечения контракта не требуется. Указанное освобождение бюджетных учреждений от предоставления обеспечения исполнения контракта необходимо отменить.

В соответствии с частью 2 статьи 11 федерального закона заказчик (уполномоченный орган) вправе установить требование об отсутствии участника размещения заказа в реестре недобросовестных поставщиков только при размещении заказа на торгах. Необходимо предусмотреть аналогичное право заказчика (уполномоченного органа) для запроса котировок

Необходимо проработать вопрос об упрощении порядка подготовки к организации и проведению совместных торгов (в том числе, для главных распорядителей бюджетных средств, имеющих право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и иными получателями бюджетных средств).

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2006 № 807 «Об утверждении Положения о ведении реестра государственных и муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры» заказчик не позднее 3 дней с даты исполнения (прекращения действия) контракта направляет в уполномоченный орган соответствующие сведения. В соответствии с Указаниями по заполнению формы документа «Сведения о государственном или муниципальном контракте (его изменении), заключенном государственным или муниципальным заказчиком » в графе срок исполнения контракта указывается плановая дата завершения действия контракта в соответствии с условиями контракта в формате «месяц, год». В соответствии с Указаниями по заполнению формы документа «Сведения об исполнении (о прекращении действия) государственного или муниципального контракта» в Разделе 1. «Исполнение контракта» указывается дата исполнения контракта (графа 1), а также дата, номер и наименование документа, подтверждающего исполнение контракта (графа 2).необходимо уточнить, какая дата считается датой исполнения контракта, в том числе, в случае, если в контракте установлен срок предоставления гарантии качества.

В соответствии с письмом Федерального агентства по здравоохранению и социального развития от 15.10.2007 №1003/048743П, а также письмом Федеральной антимонопольной службу от 16.10.2007 №АЦ/19080 размещение заказа на поставку лекарственных средств осуществляется по международному непатентованному наименованию (за исключением циклоспорина и инсулинов, которые могут закупаться по торговому наименованию). Одному международному непатентованному наименованию соответствует ряд торговых наименований лекарств, которые являются идентичными по фармакологическим свойствам, но обладают различными показаниями и противопоказаниями к применению, а также различными побочными действиями. В связи с этим, необходимо совместно с Министерством здравоохранения и социального развития РФ проработать вопрос о перечне взаимозаменяемых лекарств, которые могут быть закуплены по международному наименованию, а также о дополнении перечня лекарств, закупаемых по торговому наименованию.

В соответствии с письмом Минэкономразвития России от 2.10.2007 №1402-АП/Д04 отношения, связанные с арендой недвижимого имущества, не являются предметом регулирования федерального закона, так как договор аренды не может быть отнесен к договору возмездного оказания услуг, а арендные отношения – к обязательствам, опосредующим возмездное оказание услуг. Однако в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 27.02.2008 №236-р услуги, связанные с недвижимым имуществом, подлежат размещению в форме аукциона. В связи с тем, что договор аренды в соответствии с гражданским законодательством имеет ряд специфических признаков, в федеральном законе необходимо предусмотреть особый порядок размещения заказа на право заключения договора аренды. Необходимо также предусмотреть возможность заключения у единственного исполнителя контрактов по аренде площадей (части помещений), на территории которых запланировано проведение выставок или иных мероприятий, в которых заказчик принимает участие.

С 1.01.2008 года вступила в силу часть четвертая Гражданского кодекса, в соответствии с которой результаты интеллектуальной деятельности являются особым объектом гражданских прав (не относятся к товарам, работам, услугам). Необходимо проработать особый порядок размещения государственного и муниципального заказа на результаты интеллектуальной деятельности.

В федеральном законе не содержится четкого определения ряда терминов и понятий, что приводит к неоднозначности их толкования заказчиками (уполномоченными органами). В частности, «одноименные товары (работы, услуги)», «эквивалентность», «функционирующий рынок», «конкретная заявка заказчика», «аннулирование торгов».

Одновременно с Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» необходимо совершенствовать бюджетное законодательство (в частности, проработать вопрос о своевременном доведении до бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований трансфертов из федерального бюджета, позволяющих соблюдать требования указанного федерального закона в частности сроков размещения заказа), а также гражданское, судебное законодательство в области строительных норм и правил, саморегулируемых организаций.

ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение № 13 (июль/сентябрь) 2008.